Por Mariana García Grisoni *
Toda familia, cualesquiera sean sus recursos económicos, debe poder acceder a una vivienda adecuada que cumpla el nivel mínimo habitacional definido en esta ley. Es función del Estado crear las condiciones que permitan el cumplimiento efectivo de ese derecho. (Artículo 1, Ley 13.728).
Estas palabras que dan inicio a la ley de vivienda han sido repetidas casi como un mantra para invocar el derecho a la vivienda en Uruguay. Este artículo reconoce que el hecho de que la vivienda sea una mercancía que se transa en el mercado puede excluir a ciertos sujetos de su acceso. En esta tensión capitalista de la vivienda como mercancía y la vivienda como espacio para la reproducción de la vida, la ley se decanta por reconocer para todes el derecho a un espacio adecuado para habitar. Para dar curso a esta premisa, la ley generó un mecanismo de financiamiento que dotaba a la administración pública de un flujo permanente de recursos que le permitiera hacer frente a las necesidades materiales que habían sido documentadas unos años previos por parte del equipo de la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 1965-1974 (CIDE, 1966). Las modificaciones sucesivas a la ley han ido debilitando la recaudación y modificando a su vez el sentido distributivo de las contribuciones, obturando la posibilidad de dar respuesta como sociedad a una problemática central de la vida de las personas que habitan el país. Para ensayar mejores respuestas colectivas se requiere de renovadas dosis de creatividad, participación social y compromiso político, y se precisan, también, mayores recursos. Sobre esto último se centran las palabras que siguen, que resumen los grandes trazos de un texto más amplio elaborado a comienzos de 2024 a pedido del Consejo Directivo de FECOVI.
El desfonde del Fondo
El Fondo Nacional de Vivienda, ahora llamado de Vivienda y Urbanización, fue creado con la Ley 13.728 “Plan Nacional de Vivienda” como forma de consignar un presupuesto permanente para las acciones de la política habitacional. El mismo dispuso diversas fuentes de financiamiento, entre las que se destaca la creación de un impuesto específico de cargo patronal del 1% sobre las retribuciones que se paguen en el país tanto en la función pública como en la privada y una contribución también del 1% que realizarían las cajas jubilatorias sobre los aportes de las personas afiliadas. Es decir, se planteaba un financiamiento tripartito al FNV de patronos privados, del Estado como empleador y de trabajadoras y trabajadores. De ese esfuerzo tripartito original, los patronos privados fueron exonerados en 1980, el Estado continúa aportando y la aportación personal de las y los trabajadores se sustituyó por un aporte de rentas generales con la reforma tributaria del 2007. Más allá de la pertinencia o justeza de estos cambios, de lo que no hay duda es de que supusieron una pérdida muy importante para el financiamiento de la política habitacional, una pérdida cercana a la mitad de los recursos. Para 2023, el equivalente al 2% de la masa salarial declarada en BPS fue de 432 millones de dólares mientras que la recaudación del FNV vinculada a los componentes salariales fue de 236 millones de dólares. Que se haya procesado un vaciamiento presupuestal no quiere decir que haya que volver al esquema de financiamiento que se planteaba la ley en 1968, porque la realidad del país es muy diferente y existen hoy condiciones para una tributación más afinada. Por ejemplo, los impuestos patronales sobre el empleo tienen el problema de que afectan sectorialmente de modo muy dispar, gravando en términos relativos más a los sectores intensivos en mano de obra (sectores con más trabajadoras y trabajadores con mejores salarios). Un impuesto que se base en las ganancias, en vez de la masa salarial, sería más progresivo. El aporte patronal público, que no se ha visto modificado en todo el proceso, también supone esfuerzos muy desiguales, afectando más a las áreas con estructuras salariales más intensas. El caso más ilustrativo es el de la Administración Nacional de Educación Pública que aporta un quinto de la recaudación total del Estado al FNVyU.
Tirando a poco
En 2023 la ejecución del FNVyU alcanzó los 306 millones de dólares. Un indicador que se suele utilizar para medir el esfuerzo relativo de un país en relación a determinada área es lo que se conoce como prioridad macroeconómica, que se determina como la relación entre ese gasto y el Producto Interior Bruto nacional, tomado como medida de la riqueza generada en el país. Esa relación es de 0,40% para 2023. Sin embargo, la política habitacional del país tiene, y cada vez más, otras fuentes de recursos que no se canalizan a través del FNVyU. Si consideramos todos los recursos del área programática de vivienda, la ejecución del 2023 fue de 372 millones de dólares, lo que equivale a 0,48% del PIB. Esta distinción es relevante, porque existen áreas de la política habitacional que se financian históricamente por fuera de la contabilidad del FNVyU como es parte del financiamiento a MEVIR, a la ANV, a la Política de Alquileres de CGN y más recientemente lo que se deriva a los fideicomisos financieros de los Programas Avanzar y Sueños en Obra.
Otra forma de gasto público es la que se conoce como gasto tributario y refiere a aquel gasto que el Estado realiza por la vía de la exoneración impositiva, es decir aquel que deja de recaudar porque otorgó exoneraciones totales o parciales de algún tributo. En el caso de la vivienda, existen exoneraciones de larga data, como la exoneración del IVA a los arrendamientos y las actividades de MEVIR (1972) o a los intereses de préstamos hipotecarios para vivienda (2002). Y otras más recientes, como las generadas en el marco de la Ley de Vivienda de Interés Social de 2011 (Ley 18.725, ahora nombrada de Vivienda Promovida, LIVIS). El conjunto de estas exoneraciones es bien relevante desde el punto de vista cuantitativo, y en su conjunto llegan a representar 0,52% del PIB. Es decir, el gasto tributario en vivienda fue mayor que la ejecución pública directa. La parte de esa renuncia fiscal que corresponde a la LIVIS es de 106 millones de dólares, un 29% de la ejecución presupuestal directa del área programática de vivienda. Por cada $100 que se invierten en vivienda pública se dejan de recaudar $29 por vivienda promovida. El problema no son las exoneraciones tributarias en sí mismas, sino, cuál es la actividad que se está estimulando y finalmente a qué sujetos termina por beneficiar.
Nuevos romances
La ley del año ‘68 fue un mojón relevante en fijar órdenes de valores y modos de distribuir el esfuerzo económico para financiar la vivienda social, más de 50 años después existen nuevos elementos a considerar y también acumulamos aprendizajes sobre las tensiones en los usos de los recursos públicos y sobre algunas formas de prevenir nuevos “desfondes”.
▶ Garantizar umbrales mínimos de inversión: dada la volatilidad del financiamiento público, en especial la baja en momentos de menor crecimiento económico, tiene sentido intentar asegurar un piso mínimo de recursos. Esto colabora en realizar una planificación de más largo aliento que pueda trascender mandatos de gobierno y pensarse como política nacional. Dados los actuales problemas habitacionales del país, ese piso mínimo debe ser sustancialmente mayor al actual, de modo de ir revirtiendo el déficit habitacional. Existe un antecedente reciente de estimación de esta cuantía en el trabajo de Altamirano (2019) que señala que aun multiplicando por dos veces y media la actual financiación pública no alcanza para atender en diez años el rezago y las nuevas necesidades habitacionales.
Fijar un piso mínimo de inversión atado al Producto Interior Bruto permite garantizar una misma proporción del esfuerzo productivo nacional, independiente de cómo se procese la puja distributiva. Es decir, independiente de que la masa salarial crezca o disminuya. Esto no resuelve el problema del ciclo económico, porque ante la baja en el PIB también caería el financiamiento a la vivienda. Sin embargo, la historia de la inversión en vivienda muestra que en el pasado esa caída en la inversión ha sido siempre más que proporcional a la caída del producto, por lo que garantizar un porcentaje del PIB parece mejorar la posición de la política habitacional en relación a su situación actual. De cualquier modo, para asegurar la capacidad productiva de la inversión, podría pensarse un mecanismo complementario de garantía que implique un equis porcentaje del PIB y un refuerzo complementario si este importe resulta menor, en términos reales, que la inversión pasada. Mecanismo como el que hoy opera para el Programa Cooperativas de Vivienda para atender la potencial desvalorización de la UR frente al ICC.
▶ Hacer más justa y progresiva la fuente de financiamiento: una vez acordado que se necesitan más recursos, la pregunta elemental que surge es de dónde obtenerlos y sobre esto es necesario afinar un poco la lupa. Los avances normativos, de formalización, digitalización y de capacidad de fiscalización hacen posible mejorar las formas de tributación y avanzar sobre algunas nuevas. En este sentido, si la estructura tributaria del país se robustece, como ha venido ocurriendo, tiene sentido que los recursos provengan de Rentas Generales y que se deje al sistema tributario en su globalidad la tarea de obtener los recursos de los sujetos con capacidad contributiva. Esto no va en detrimento de afectaciones especiales, como se proponen en relación al impuesto al patrimonio o al impuesto a las transmisiones patrimoniales, pueden ser caminos que se transiten en paralelo, o a dos ritmos. Pero el telón de fondo de cualquier escenario debería ser lograr una estructura tributaria que grave más a quienes tienen más y de una distribución funcional de los recursos que destine más a quienes más lo necesitan. Por ejemplo, la propuesta de afectar parte del ITP a vivienda tendría mayor sentido si antes se revisa la estructura de este impuesto que hoy no tiene un carácter progresivo (la tasa impositiva no depende del monto heredado).
▶ Revisar las exoneraciones tributarias: el gasto tributario disminuye los recursos disponibles para la ejecución de políticas públicas. Si esto está bien direccionado, puede ser un modo valioso de acción estatal, pero cuando no lo está se vuelve un modo de captación privada de recursos por parte de los agentes que se benefician de esto. En 2023, el gasto tributario en Uruguay significó 6,8% del PIB (DGI, 2025), este es un valor elevado en sí mismo y en relación a los países de la región. Por tanto, una posible vía de aumentar los recursos públicos es revisar las exoneraciones existentes, las vinculadas directamente a la vivienda, que hoy superan la ejecución presupuestal del área, y todas en general.
▶ Direccionar exoneraciones tributarias hacia la vivienda social: la exoneración tributaria, bien dirigida, cumple una función de estímulo relevante. Lograr abaratar por la vía impositiva la producción social de vivienda es una senda que hace tiempo reclama el movimiento cooperativo. Hoy en día, existe sólo para MEVIR y para la LIVIS. En el caso de la producción cooperativa, la exoneración del IVA puede significar una reducción de costos del orden del 13% (ver documento de COMUNA, 2025 Exoneración del IVA a la producción de vivienda social).
▶ Revisar la tenencia de suelo e inmuebles en abandono: un componente muy relevante de la política habitacional tiene que ver con el acceso al suelo y al espacio construido. Este no sólo es un elemento importante en términos económicos, sino que lo es en relación a la forma y calidad de la política. Avanzar en formas de reapropiación de espacios que se encuentren vacantes o en desuso es un modo de hacerse de recursos y de redistribución. Esto puede ser por la vía fiscal, gravando este tipo de tenencias para desestimular su existencia o por la vía jurídica avanzando sobre mecanismos de expropiación a favor de la hacienda pública.
* Economista. Integra la cooperativa de trabajo Comuna, que desde 2017 asesora y capacita a FECOVI y sus cooperativas en temas económico-financieros.