{"id":19813,"date":"2026-05-05T11:02:47","date_gmt":"2026-05-05T11:02:47","guid":{"rendered":"https:\/\/fecovi.coop\/web\/?p=19813"},"modified":"2026-05-05T11:18:22","modified_gmt":"2026-05-05T11:18:22","slug":"imaginacion-politica-y-materialidad-volver-a-nutrir-el-fondo-nacional-de-vivienda-y-urbanizacion","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/fecovi.coop\/web\/imaginacion-politica-y-materialidad-volver-a-nutrir-el-fondo-nacional-de-vivienda-y-urbanizacion\/","title":{"rendered":"Imaginaci\u00f3n pol\u00edtica y materialidad: volver a nutrir el Fondo Nacional de Vivienda y Urbanizaci\u00f3n"},"content":{"rendered":"\t\t
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Por Mariana Garc\u00eda Grisoni *<\/p>\n\n

Toda familia, cualesquiera sean sus recursos econ\u00f3micos, debe poder acceder a una vivienda adecuada que cumpla el nivel m\u00ednimo habitacional definido en esta ley. Es funci\u00f3n del Estado crear las condiciones que permitan el cumplimiento efectivo de ese derecho. (Art\u00edculo 1, Ley 13.728).<\/em><\/p>\n\n

Estas palabras que dan inicio a la ley de vivienda han sido repetidas casi como un mantra para invocar el derecho a la vivienda en Uruguay. Este art\u00edculo reconoce que el hecho de que la vivienda sea una mercanc\u00eda que se transa en el mercado puede excluir a ciertos sujetos de su acceso. En esta tensi\u00f3n capitalista de la vivienda como mercanc\u00eda y la vivienda como espacio para la reproducci\u00f3n de la vida, la ley se decanta por reconocer para todes el derecho a un espacio adecuado para habitar. Para dar curso a esta premisa, la ley gener\u00f3 un mecanismo de financiamiento que dotaba a la administraci\u00f3n p\u00fablica de un flujo permanente de recursos que le permitiera hacer frente a las necesidades materiales que hab\u00edan sido documentadas unos a\u00f1os previos por parte del equipo de la Comisi\u00f3n de Inversiones y Desarrollo Econ\u00f3mico en la elaboraci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social 1965-1974 (CIDE, 1966). Las modificaciones sucesivas a la ley han ido debilitando la recaudaci\u00f3n y modificando a su vez el sentido distributivo de las contribuciones, obturando la posibilidad de dar respuesta como sociedad a una problem\u00e1tica central de la vida de las personas que habitan el pa\u00eds. Para ensayar mejores respuestas colectivas se requiere de renovadas dosis de creatividad, participaci\u00f3n social y compromiso pol\u00edtico, y se precisan, tambi\u00e9n, mayores recursos. Sobre esto \u00faltimo se centran las palabras que siguen, que resumen los grandes trazos de un texto m\u00e1s amplio elaborado a comienzos de 2024 a pedido del Consejo Directivo de FECOVI.<\/p>\n\n

El desfonde del Fondo<\/strong><\/p>\n\n

El Fondo Nacional de Vivienda, ahora llamado de Vivienda y Urbanizaci\u00f3n, fue creado con la Ley 13.728 \u201cPlan Nacional de Vivienda\u201d como forma de consignar un presupuesto permanente para las acciones de la pol\u00edtica habitacional. El mismo dispuso diversas fuentes de financiamiento, entre las que se destaca la creaci\u00f3n de un impuesto espec\u00edfico de cargo patronal del 1% sobre las retribuciones que se paguen en el pa\u00eds tanto en la funci\u00f3n p\u00fablica como en la privada y una contribuci\u00f3n tambi\u00e9n del 1% que realizar\u00edan las cajas jubilatorias sobre los aportes de las personas afiliadas. Es decir, se planteaba un financiamiento tripartito al FNV de patronos privados, del Estado como empleador y de trabajadoras y trabajadores. De ese esfuerzo tripartito original, los patronos privados fueron exonerados en 1980, el Estado contin\u00faa aportando y la aportaci\u00f3n personal de las y los trabajadores se sustituy\u00f3 por un aporte de rentas generales con la reforma tributaria del 2007. M\u00e1s all\u00e1 de la pertinencia o justeza de estos cambios, de lo que no hay duda es de que supusieron una p\u00e9rdida muy importante para el financiamiento de la pol\u00edtica habitacional, una p\u00e9rdida cercana a la mitad de los recursos. Para 2023, el equivalente al 2% de la masa salarial declarada en BPS fue de 432 millones de d\u00f3lares mientras que la recaudaci\u00f3n del FNV vinculada a los componentes salariales fue de 236 millones de d\u00f3lares. Que se haya procesado un vaciamiento presupuestal no quiere decir que haya que volver al esquema de financiamiento que se planteaba la ley en 1968, porque la realidad del pa\u00eds es muy diferente y existen hoy condiciones para una tributaci\u00f3n m\u00e1s afinada. Por ejemplo, los impuestos patronales sobre el empleo tienen el problema de que afectan sectorialmente de modo muy dispar, gravando en t\u00e9rminos relativos m\u00e1s a los sectores intensivos en mano de obra (sectores con m\u00e1s trabajadoras y trabajadores con mejores salarios). Un impuesto que se base en las ganancias, en vez de la masa salarial, ser\u00eda m\u00e1s progresivo. El aporte patronal p\u00fablico, que no se ha visto modificado en todo el proceso, tambi\u00e9n supone esfuerzos muy desiguales, afectando m\u00e1s a las \u00e1reas con estructuras salariales m\u00e1s intensas. El caso m\u00e1s ilustrativo es el de la Administraci\u00f3n Nacional de Educaci\u00f3n P\u00fablica que aporta un quinto de la recaudaci\u00f3n total del Estado al FNVyU.<\/p>\n\n

Tirando a poco<\/p>\n\n

En 2023 la ejecuci\u00f3n del FNVyU alcanz\u00f3 los 306 millones de d\u00f3lares. Un indicador que se suele utilizar para medir el esfuerzo relativo de un pa\u00eds en relaci\u00f3n a determinada \u00e1rea es lo que se conoce como prioridad macroecon\u00f3mica, que se determina como la relaci\u00f3n entre ese gasto y el Producto Interior Bruto nacional, tomado como medida de la riqueza generada en el pa\u00eds. Esa relaci\u00f3n es de 0,40% para 2023. Sin embargo, la pol\u00edtica habitacional del pa\u00eds tiene, y cada vez m\u00e1s, otras fuentes de recursos que no se canalizan a trav\u00e9s del FNVyU. Si consideramos todos los recursos del \u00e1rea program\u00e1tica de vivienda, la ejecuci\u00f3n del 2023 fue de 372 millones de d\u00f3lares, lo que equivale a 0,48% del PIB. Esta distinci\u00f3n es relevante, porque existen \u00e1reas de la pol\u00edtica habitacional que se financian hist\u00f3ricamente por fuera de la contabilidad del FNVyU como es parte del financiamiento a MEVIR, a la ANV, a la Pol\u00edtica de Alquileres de CGN y m\u00e1s recientemente lo que se deriva a los fideicomisos financieros de los Programas Avanzar y Sue\u00f1os en Obra.<\/p>\n\n

Otra forma de gasto p\u00fablico es la que se conoce como gasto tributario y refiere a aquel gasto que el Estado realiza por la v\u00eda de la exoneraci\u00f3n impositiva, es decir aquel que deja de recaudar porque otorg\u00f3 exoneraciones totales o parciales de alg\u00fan tributo. En el caso de la vivienda, existen exoneraciones de larga data, como la exoneraci\u00f3n del IVA a los arrendamientos y las actividades de MEVIR (1972) o a los intereses de pr\u00e9stamos hipotecarios para vivienda (2002). Y otras m\u00e1s recientes, como las generadas en el marco de la Ley de Vivienda de Inter\u00e9s Social de 2011 (Ley 18.725, ahora nombrada de Vivienda Promovida, LIVIS). El conjunto de estas exoneraciones es bien relevante desde el punto de vista cuantitativo, y en su conjunto llegan a representar 0,52% del PIB. Es decir, el gasto tributario en vivienda fue mayor que la ejecuci\u00f3n p\u00fablica directa. La parte de esa renuncia fiscal que corresponde a la LIVIS es de 106 millones de d\u00f3lares, un 29% de la ejecuci\u00f3n presupuestal directa del \u00e1rea program\u00e1tica de vivienda. Por cada $100 que se invierten en vivienda p\u00fablica se dejan de recaudar $29 por vivienda promovida. El problema no son las exoneraciones tributarias en s\u00ed mismas, sino, cu\u00e1l es la actividad que se est\u00e1 estimulando y finalmente a qu\u00e9 sujetos termina por beneficiar.<\/p>\n\n

Nuevos romances<\/p>\n\n

La ley del a\u00f1o \u201868 fue un moj\u00f3n relevante en fijar \u00f3rdenes de valores y modos de distribuir el esfuerzo econ\u00f3mico para financiar la vivienda social, m\u00e1s de 50 a\u00f1os despu\u00e9s existen nuevos elementos a considerar y tambi\u00e9n acumulamos aprendizajes sobre las tensiones en los usos de los recursos p\u00fablicos y sobre algunas formas de prevenir nuevos \u201cdesfondes\u201d.<\/p>\n\n

\u25b6 Garantizar umbrales m<\/strong>\u00ed<\/strong>nimos de inversi<\/strong>\u00f3<\/strong>n:<\/strong> dada la volatilidad del financiamiento p\u00fablico, en especial la baja en momentos de menor crecimiento econ\u00f3mico, tiene sentido intentar asegurar un piso m\u00ednimo de recursos. Esto colabora en realizar una planificaci\u00f3n de m\u00e1s largo aliento que pueda trascender mandatos de gobierno y pensarse como pol\u00edtica nacional. Dados los actuales problemas habitacionales del pa\u00eds, ese piso m\u00ednimo debe ser sustancialmente mayor al actual, de modo de ir revirtiendo el d\u00e9ficit habitacional. Existe un antecedente reciente de estimaci\u00f3n de esta cuant\u00eda en el trabajo de Altamirano (2019) que se\u00f1ala que aun multiplicando por dos veces y media la actual financiaci\u00f3n p\u00fablica no alcanza para atender en diez a\u00f1os el rezago y las nuevas necesidades habitacionales.<\/p>\n\n

Fijar un piso m\u00ednimo de inversi\u00f3n atado al Producto Interior Bruto permite garantizar una misma proporci\u00f3n del esfuerzo productivo nacional, independiente de c\u00f3mo se procese la puja distributiva. Es decir, independiente de que la masa salarial crezca o disminuya. Esto no resuelve el problema del ciclo econ\u00f3mico, porque ante la baja en el PIB tambi\u00e9n caer\u00eda el financiamiento a la vivienda. Sin embargo, la historia de la inversi\u00f3n en vivienda muestra que en el pasado esa ca\u00edda en la inversi\u00f3n ha sido siempre m\u00e1s que proporcional a la ca\u00edda del producto, por lo que garantizar un porcentaje del PIB parece mejorar la posici\u00f3n de la pol\u00edtica habitacional en relaci\u00f3n a su situaci\u00f3n actual. De cualquier modo, para asegurar la capacidad productiva de la inversi\u00f3n, podr\u00eda pensarse un mecanismo complementario de garant\u00eda que implique un equis porcentaje del PIB y un refuerzo complementario si este importe resulta menor, en t\u00e9rminos reales, que la inversi\u00f3n pasada. Mecanismo como el que hoy opera para el Programa Cooperativas de Vivienda para atender la potencial desvalorizaci\u00f3n de la UR frente al ICC.<\/p>\n\n

\u25b6 Hacer m<\/strong>\u00e1<\/strong>s justa y progresiva la fuente de financiamiento:<\/strong> una vez acordado que se necesitan m\u00e1s recursos, la pregunta elemental que surge es de d\u00f3nde obtenerlos y sobre esto es necesario afinar un poco la lupa. Los avances normativos, de formalizaci\u00f3n, digitalizaci\u00f3n y de capacidad de fiscalizaci\u00f3n hacen posible mejorar las formas de tributaci\u00f3n y avanzar sobre algunas nuevas. En este sentido, si la estructura tributaria del pa\u00eds se robustece, como ha venido ocurriendo, tiene sentido que los recursos provengan de Rentas Generales y que se deje al sistema tributario en su globalidad la tarea de obtener los recursos de los sujetos con capacidad contributiva. Esto no va en detrimento de afectaciones especiales, como se proponen en relaci\u00f3n al impuesto al patrimonio o al impuesto a las transmisiones patrimoniales, pueden ser caminos que se transiten en paralelo, o a dos ritmos. Pero el tel\u00f3n de fondo de cualquier escenario deber\u00eda ser lograr una estructura tributaria que grave m\u00e1s a quienes tienen m\u00e1s y de una distribuci\u00f3n funcional de los recursos que destine m\u00e1s a quienes m\u00e1s lo necesitan. Por ejemplo, la propuesta de afectar parte del ITP a vivienda tendr\u00eda mayor sentido si antes se revisa la estructura de este impuesto que hoy no tiene un car\u00e1cter progresivo (la tasa impositiva no depende del monto heredado).<\/p>\n\n

\u25b6 Revisar las exoneraciones tributarias<\/strong>: el gasto tributario disminuye los recursos disponibles para la ejecuci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas. Si esto est\u00e1 bien direccionado, puede ser un modo valioso de acci\u00f3n estatal, pero cuando no lo est\u00e1 se vuelve un modo de captaci\u00f3n privada de recursos por parte de los agentes que se benefician de esto. En 2023, el gasto tributario en Uruguay signific\u00f3 6,8% del PIB (DGI, 2025), este es un valor elevado en s\u00ed mismo y en relaci\u00f3n a los pa\u00edses de la regi\u00f3n. Por tanto, una posible v\u00eda de aumentar los recursos p\u00fablicos es revisar las exoneraciones existentes, las vinculadas directamente a la vivienda, que hoy superan la ejecuci\u00f3n presupuestal del \u00e1rea, y todas en general.<\/p>\n\n

\u25b6 Direccionar exoneraciones tributarias hacia la vivienda social:<\/strong> la exoneraci\u00f3n tributaria, bien dirigida, cumple una funci\u00f3n de est\u00edmulo relevante. Lograr abaratar por la v\u00eda impositiva la producci\u00f3n social de vivienda es una senda que hace tiempo reclama el movimiento cooperativo. Hoy en d\u00eda, existe s\u00f3lo para MEVIR y para la LIVIS. En el caso de la producci\u00f3n cooperativa, la exoneraci\u00f3n del IVA puede significar una reducci\u00f3n de costos del orden del 13% (ver documento de COMUNA, 2025 Exoneraci\u00f3n del IVA a la producci\u00f3n de vivienda social).<\/p>\n\n

\u25b6 Revisar la tenencia de suelo e inmuebles en abandono:<\/strong> un componente muy relevante de la pol\u00edtica habitacional tiene que ver con el acceso al suelo y al espacio construido. Este no s\u00f3lo es un elemento importante en t\u00e9rminos econ\u00f3micos, sino que lo es en relaci\u00f3n a la forma y calidad de la pol\u00edtica. Avanzar en formas de reapropiaci\u00f3n de espacios que se encuentren vacantes o en desuso es un modo de hacerse de recursos y de redistribuci\u00f3n. Esto puede ser por la v\u00eda fiscal, gravando este tipo de tenencias para desestimular su existencia o por la v\u00eda jur\u00eddica avanzando sobre mecanismos de expropiaci\u00f3n a favor de la hacienda p\u00fablica.<\/p>\n\n

* Economista. Integra la cooperativa de trabajo Comuna, que desde 2017 asesora y capacita a FECOVI y sus cooperativas en temas econ\u00f3mico-financieros.<\/strong><\/p>\n<\/div>\n\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/section>\n\t\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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